Come far avanzare una soluzione europea alla controversia tra Bulgaria e Macedonia del Nord

Il 16 novembre, il primo ministro della Macedonia del Nord, Zoran Zaev, ha ricevuto il Premio per i diritti umani della Friedrich Ebert Stiftung da Heiko Maas, ministro degli esteri della Germania. Zaev è stato portato alle lacrime dopo che i leader che vanno da Alexis Tsipras a Ursula von der Leyen si sono congratulati con lui per il suo successo. Ma la celebrazione è stata di breve durata: più tardi quella sera, con grande incredulità di tutti, il governo bulgaro ha annunciato che avrebbe posto il veto ai colloqui di apertura della Macedonia del Nord sull’adesione all’UE.

Sofia ha chiesto diverse modifiche al quadro negoziale per la Macedonia del Nord. Vuole che Skopje riconosca le radici bulgare della lingua macedone; dichiarare che l’uso del termine “Macedonia del Nord” si riferisce al territorio della Repubblica di Macedonia del Nord; rinunciare a qualsiasi rivendicazione sulla minoranza macedone in Bulgaria; e porre fine alla sua retorica anti-bulgara.

Il veto è stato una svolta particolarmente brusca per la Bulgaria dato che, come presidente del Consiglio dell’Unione europea in 2018, il paese aveva lavorato per riavviare l’allargamento dell’UE.

Le richieste della Bulgaria sono state una spiacevole sorpresa sia perché hanno infranto il tabù sul coinvolgimento di controversie storiche nei negoziati di allargamento sia perché sono arrivate dopo una campagna bulgara di due anni per accelerare il processo di integrazione dell’UE nei Balcani occidentali. Inoltre, le rivendicazioni linguistiche e storiche della Bulgaria sono illegittime ai sensi del diritto internazionale, in quanto costituiscono un’interferenza negli affari interni della Macedonia del Nord e mettono in discussione il suo diritto all’autodeterminazione. Per quanto riguarda l’inviolabilità dei confini, il governo macedone ha modificato la costituzione il 2 dicembre 2018 affermando che ” la Repubblica rispetta la sovranità, l’integrità territoriale e l’indipendenza politica dei paesi vicini.”

Il veto è stato una svolta particolarmente brusca per la Bulgaria dato che, come presidente del Consiglio dell’Unione europea in 2018, il paese aveva lavorato per riavviare l’allargamento dell’UE. In una certa misura, i politici bulgari si sono sentiti a proprio agio nell’ambiente di crescente scetticismo tra i governi e gli elettori dell’UE sull’espansione dell’unione. Alcune delle persistenti difficoltà nel processo negoziale-tra cui il veto francese nell’ottobre 2019 e le attuali obiezioni dei Paesi Bassi alla potenziale adesione dell’Albania – sono dovute a questo sentimento negativo nelle società occidentali.

In qualità di attuale presidente del Consiglio dell’UE, la Germania deve fissare una data per la prima conferenza intergovernativa tra l’UE, l’Albania e la Macedonia del Nord prima della fine di dicembre, per evitare che il processo di allargamento languisca per diversi anni. Le successive presidenze portoghese e slovena non avranno l’energia politica e l’influenza per investire nell’allargamento – e non è chiaro (anche a Parigi) cosa farà quella francese nel 2022, un anno elettorale in Francia.

Il principale successo dell’Unione europea è stato quello di limitare la tradizionale interdipendenza tra politica interna e politica estera. Naturalmente, vi sono state molte controversie bilaterali nell’ambito del processo di allargamento. La Slovenia ha condizionato l’ingresso della Croazia nel club sulla risoluzione di una disputa di pesca e territoriale. Cipro è ancora un paese diviso. E la Spagna e il Regno Unito hanno continuato a contestare lo status di Gibilterra mentre erano entrambi membri dell’UE. Ma questi problemi non hanno mai bloccato il processo di allargamento.

Come la storia ha dimostrato, lasciare che piccole crisi si aggravino nei Balcani non ha mai portato a una buona politica estera nel vicinato dell’UE.

Eppure sembra che, nel 2020, la striscia vincente sia finita e ogni paese europeo, piccolo o grande, utilizzerà liberamente strumenti di politica estera per benefici politici a breve termine a casa. Su una scala più ampia incombono Polonia e Ungheria, che attualmente stanno bloccando il bilancio dell’UE e il suo fondo di recupero covid-19. La Bulgaria ha raccolto l’eredità della Grecia, che ha posto il veto a quelli che allora erano i negoziati di adesione della Macedonia per 28 anni sulla questione del nome del paese.

Sia la Bulgaria che la Macedonia del Nord hanno una certa responsabilità per il loro battibecco – non hanno mai implementato l’accordo di amicizia che hanno firmato in 2017 oltre a istituire una commissione storica, che è diventata un capro espiatorio nella rottura del loro rapporto. Tutti gli altri passaggi dell’accordo esistono solo sulla carta: la strada che corre tra Sofia e Skopje sembra ancora una reliquia del XIX secolo, e queste sono le uniche due capitali in Europa senza un collegamento ferroviario tra di loro.

Il veto della Bulgaria riflette l’asimmetria di potere tra gli Stati membri dell’UE e i paesi candidati. L’ironia è che, in questo caso, lo squilibrio ha contribuito ad amplificare il tipo di odio tra le nazioni che l’integrazione europea è stata progettata per porre fine. Non è difficile immaginare come l’Ungheria potrebbe utilizzare questo approccio per spingere le sue rivendicazioni sulla regione serba della Vojvodina, o la Croazia potrebbe farlo in relazione alle sue opinioni sulla storia bosniaca e serba. Ci sono molti buoni esempi dal passato e dal presente dell’Europa del motivo per cui le controversie storiche sono questioni bilaterali e non fanno parte dei criteri di adesione all’UE.

Chiaramente, non bisogna sottovalutare le sfide politiche interne. I governi bulgaro e macedone settentrionale si trovano in posizioni altrettanto deboli. Il governo bulgaro potrebbe voler impegnarsi in politica simbolica come copertura per i suoi passi falsi nella gestione di una crisi di coronavirus in accelerazione. Tuttavia, è difficile spiegare il recente crescendo politico in Bulgaria sulla questione dell’adesione. Secondo un recente sondaggio di opinione pubblica, oltre l ‘ 80 per cento dei bulgari non sosterrebbe l’adesione all’UE per la Macedonia del Nord se il paese non soddisfacesse le condizioni sulla disputa storica che Sofia ha stabilito. In 2019 solo 15 per cento dei bulgari ha avuto un atteggiamento negativo verso il riconoscimento della storia moderna della Macedonia del Nord. Data questa volatilità degli atteggiamenti pubblici, Borisov potrebbe lavorare per passare il bilancio 2021, prima di portare la Bulgaria in elezioni in primavera e porre fine al veto. Qualunque sia l’esito delle prossime elezioni, ha ancora tempo per mostrare lo spirito di unità europea che i suoi omologhi del Partito popolare europeo apprezzerebbero.

Zaev, da parte sua, ha cercato di disinnescare il crescente sentimento anti-bulgaro nel suo paese, nonostante l’alto costo politico di farlo. L’UE dovrebbe sostenerlo in questo, poiché il suo fallimento danneggerebbe le prospettive dei politici filo-europei nella Macedonia del Nord e nell’intera regione. E invierebbe un segnale forte ai leader degli altri paesi candidati all’adesione che un comportamento costruttivo e un compromesso non sono la via per l’adesione all’UE.

Come la storia ha dimostrato, lasciare che piccole crisi si aggravino nei Balcani non ha mai fatto una buona politica estera nel vicinato dell’UE.

La Macedonia del Nord e la Bulgaria possono ancora rinnovare il loro accordo bilaterale esistente, il che consentirebbe l’avvio dei negoziati di adesione del primo entro la fine dell’anno. Ma le parti dovranno concordare obiettivi e mandati chiari e richiederanno un certo sostegno e incoraggiamento da parte della presidenza tedesca e dei diplomatici europei. Anche se la Macedonia del Nord e la Bulgaria riusciranno a superare la situazione di stallo, avranno ancora molto duro lavoro da fare per costruire una relazione bilaterale che sia resistente contro cambiamenti imprevedibili nella politica interna.

Goran Buldioski è direttore dell’ufficio di Berlino della Open Society Foundations e della Open Society Initiative for Europe. È anche membro del Consiglio ECFR.

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