Comment faire avancer une solution européenne au différend entre la Bulgarie et la Macédoine du Nord

Le 16 novembre, le Premier ministre de la Macédoine du Nord, Zoran Zaev, a reçu le Prix des Droits de l’Homme de la Friedrich Ebert Stiftung des mains de Heiko Maas, ministre allemand des Affaires étrangères. Zaev a été amené aux larmes après que des dirigeants allant d’Alexis Tsipras à Ursula von der Leyen l’ont félicité pour son succès. Mais la célébration a été de courte durée: plus tard dans la soirée, à l’incrédulité de tous, le gouvernement bulgare a annoncé qu’il opposerait son veto aux négociations d’ouverture de la Macédoine du Nord sur l’adhésion à l’UE.

Sofia a demandé plusieurs changements au cadre de négociation pour la Macédoine du Nord. Il souhaite que Skopje reconnaisse les racines bulgares de la langue macédonienne, déclare que l’utilisation du terme “Macédoine du Nord” se réfère au territoire de la République de Macédoine du Nord, renonce à toute revendication sur la minorité macédonienne en Bulgarie et met fin à sa rhétorique anti-bulgare.

Le veto a été un revirement particulièrement brusque pour la Bulgarie étant donné qu’en tant que président du Conseil de l’Union européenne en 2018, le pays avait œuvré pour relancer l’élargissement de l’UE.

Les demandes de la Bulgarie ont été une mauvaise surprise à la fois parce qu’elles ont brisé le tabou de l’implication de différends historiques dans les négociations d’élargissement et parce qu’elles sont intervenues après une campagne bulgare de deux ans pour accélérer le processus d’intégration de l’UE dans les Balkans occidentaux. De plus, les revendications linguistiques et historiques de la Bulgarie sont illégitimes au regard du droit international, car elles constituent une ingérence dans les affaires intérieures de la Macédoine du Nord et remettent en cause son droit à l’autodétermination. En ce qui concerne l’inviolabilité des frontières, le gouvernement macédonien a modifié la Constitution le 2 décembre 2018 pour stipuler que ” la République respecte la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance politique des pays voisins.”

Le veto a été un revirement particulièrement brusque pour la Bulgarie étant donné qu’en tant que président du Conseil de l’Union européenne en 2018, le pays avait œuvré pour relancer l’élargissement de l’UE. Dans une certaine mesure, les politiciens bulgares se sentaient à l’aise dans un environnement de scepticisme croissant des gouvernements et des électeurs de l’UE à l’égard de l’expansion de l’Union. Certaines des difficultés persistantes dans le processus de négociation – y compris le veto français en octobre 2019 et les objections actuelles des Pays–Bas à une éventuelle adhésion de l’Albanie – sont dues à ce sentiment négatif dans les sociétés occidentales.

En tant qu’actuel président du Conseil de l’UE, l’Allemagne doit fixer une date pour la première conférence intergouvernementale entre l’UE, l’Albanie et la Macédoine du Nord avant la fin décembre, de peur que le processus d’élargissement ne s’éternise pendant plusieurs années. Les présidences portugaise et slovène suivantes manqueront d’énergie politique et d’influence pour investir dans l’élargissement – et on ne sait pas (même à Paris) ce que fera la Française en 2022, une année électorale en France.

Le principal succès de l’Union européenne a été de limiter l’interdépendance traditionnelle entre la politique intérieure et la politique étrangère. Bien entendu, il y a eu de nombreux différends bilatéraux dans le cadre du processus d’élargissement. La Slovénie a conditionné l’entrée de la Croatie au club à la résolution d’un différend territorial et de pêche. Chypre est toujours un pays divisé. Et l’Espagne et le Royaume-Uni ont continué à contester le statut de Gibraltar alors qu’ils étaient tous deux membres de l’UE. Mais ces questions n’ont jamais bloqué le processus d’élargissement.

Comme l’histoire l’a prouvé, laisser les petites crises s’envenimer dans les Balkans n’a jamais permis une bonne politique étrangère dans le voisinage de l’UE.

Pourtant, il semble qu’en 2020, la série de victoires soit terminée et que chaque pays européen, petit ou grand, utilisera librement les outils de politique étrangère pour des avantages politiques à court terme chez lui. À plus grande échelle se profilent la Pologne et la Hongrie, qui bloquent actuellement le budget de l’UE et son fonds de relance du covid-19. La Bulgarie a repris l’héritage de la Grèce, qui a opposé son veto pendant 28 ans aux négociations d’adhésion de la Macédoine sur la question du nom du pays.

La Bulgarie et la Macédoine du Nord portent une certaine responsabilité dans leur querelle – elles n’ont jamais mis en œuvre l’accord d’amitié qu’elles ont signé en 2017 au-delà de la création d’une commission historique, qui est devenue un bouc émissaire dans la rupture de leur relation. Toutes les autres étapes de l’accord n’existent que sur papier: la route qui relie Sofia à Skopje ressemble encore à une relique du XIXe siècle, et ce sont les deux seules capitales d’Europe sans connexion ferroviaire entre elles.

Le veto de la Bulgarie reflète l’asymétrie de pouvoir entre les États membres de l’UE et les pays candidats. L’ironie est que, dans ce cas, le déséquilibre a contribué à amplifier le type de haine entre les nations que l’intégration européenne devait mettre fin. Il n’est pas difficile d’imaginer comment la Hongrie pourrait utiliser cette approche pour pousser ses revendications sur la région serbe de Voïvodine, ou la Croatie pourrait le faire par rapport à ses vues sur l’histoire bosniaque et serbe. Il existe de nombreux bons exemples du passé et du présent de l’Europe pour expliquer pourquoi les différends historiques sont des questions bilatérales et ne font pas partie des critères d’adhésion à l’UE.

Il est clair qu’il ne faut pas sous-estimer les défis politiques intérieurs. Les gouvernements bulgare et nord-macédonien sont dans des positions de faiblesse similaires. Le gouvernement bulgare voudra peut-être s’engager dans une politique symbolique pour couvrir ses faux pas dans la gestion d’une crise accélérée du coronavirus. Néanmoins, il est difficile d’expliquer le récent crescendo politique en Bulgarie sur la question de l’adhésion. Selon un récent sondage d’opinion, plus de 80% des Bulgares ne soutiendraient pas l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’UE si le pays ne remplissait pas les conditions du différend historique que Sofia a posé. En 2019, seuls 15% des Bulgares avaient une attitude négative à l’égard de la reconnaissance de l’histoire moderne de la Macédoine du Nord. Compte tenu de cette volatilité des attitudes du public, Borisov pourrait travailler à l’adoption du budget 2021, avant de conduire la Bulgarie à des élections au printemps et de mettre fin au veto. Quel que soit le résultat des prochaines élections, il a encore le temps de montrer l’esprit d’unité européenne que ses homologues du Parti populaire européen apprécieraient.

Zaev, pour sa part, a tenté de désamorcer le sentiment anti-bulgare croissant dans son pays, malgré le coût politique élevé de cette action. L’UE devrait le soutenir dans ce domaine, car son échec nuirait aux perspectives des politiciens pro-européens en Macédoine du Nord et dans toute la région. Et cela enverrait un signal puissant aux dirigeants des autres pays candidats à l’adhésion que le comportement constructif et le compromis ne sont pas la voie vers l’adhésion à l’UE.

Comme l’histoire l’a prouvé, laisser les petites crises s’envenimer dans les Balkans n’a jamais favorisé une bonne politique étrangère dans le voisinage de l’UE.

La Macédoine du Nord et la Bulgarie peuvent encore renouveler leur accord bilatéral existant, ce qui permettrait aux négociations d’adhésion du premier de commencer avant la fin de l’année. Mais les parties devront se mettre d’accord sur des objectifs et des mandats clairs et auront besoin d’un certain soutien et d’encouragements de la présidence allemande et des diplomates européens. Même si la Macédoine du Nord et la Bulgarie parviennent à sortir de l’impasse, elles auront encore beaucoup de travail à faire pour construire une relation bilatérale qui résiste aux changements imprévisibles de la politique intérieure.

Goran Buldioski est directeur du bureau de Berlin de l’Open Society Foundations et de l’Open Society Initiative for Europe. Il est également membre du Conseil ECFR.

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