How to advance a European solution to Bulgaria’s and North Macedonia’s dispute

Am 16.November wurde dem nordmazedonischen Ministerpräsidenten Zoran Zaev der Menschenrechtspreis der Friedrich-Ebert-Stiftung von Bundesaußenminister Heiko Maas überreicht. Zaev wurde zu Tränen gerührt, nachdem führende Politiker von Alexis Tsipras bis Ursula von der Leyen ihm zu seinem Erfolg gratuliert hatten. Aber die Feier war von kurzer Dauer: später am Abend kündigte die bulgarische Regierung zum Unglauben aller an, dass sie ein Veto gegen die Aufnahme von Beitrittsgesprächen mit Nordmazedonien einlegen werde.

Sofia hat mehrere Änderungen des Verhandlungsrahmens für Nordmazedonien gefordert. Sie möchte, dass Skopje die bulgarischen Wurzeln der mazedonischen Sprache anerkennt; zu erklären, dass sich die Verwendung des Begriffs ‘Nordmakedonien’ auf das Territorium der Republik Nordmakedonien bezieht; jegliche Ansprüche auf die mazedonische Minderheit in Bulgarien aufzugeben; und seine antibulgarische Rhetorik zu beenden.

Das Veto war eine besonders abrupte Kehrtwende für Bulgarien, da das Land als Präsident des Rates der Europäischen Union im Jahr 2018 daran gearbeitet hatte, die EU-Erweiterung neu zu starten.

Bulgariens Forderungen waren eine unangenehme Überraschung, sowohl weil sie das Tabu brachen, historische Streitigkeiten in Erweiterungsverhandlungen einzubeziehen, als auch weil sie nach einer zweijährigen bulgarischen Kampagne zur Beschleunigung des EU-Integrationsprozesses auf dem westlichen Balkan kamen. Darüber hinaus sind die sprachlichen und historischen Ansprüche Bulgariens völkerrechtlich rechtswidrig, da sie eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten Nordmazedoniens darstellen und sein Recht auf Selbstbestimmung in Frage stellen. In Bezug auf die Unverletzlichkeit der Grenzen hat die mazedonische Regierung am 2. Dezember 2018 die Verfassung geändert, um zu erklären, dass “die Republik die Souveränität, territoriale Integrität und politische Unabhängigkeit der Nachbarländer respektiert.”

Das Veto war eine besonders abrupte Kehrtwende für Bulgarien, da das Land als Präsident des Rates der Europäischen Union im Jahr 2018 daran gearbeitet hatte, die EU-Erweiterung neu zu starten. Bis zu einem gewissen Grad fühlten sich die bulgarischen Politiker im Umfeld wachsender Skepsis der EU-Regierungen und der Wähler gegenüber der Erweiterung der Union wohl. Einige der anhaltenden Schwierigkeiten im Verhandlungsprozess – darunter das französische Veto im Oktober 2019 und die aktuellen Einwände der Niederlande gegen einen möglichen Beitritt Albaniens – sind auf diese negative Stimmung in den westlichen Gesellschaften zurückzuführen.

Als amtierender Ratspräsident der EU muss Deutschland noch vor Ende Dezember einen Termin für die erste Regierungskonferenz zwischen der EU, Albanien und Nordmazedonien festlegen, damit der Erweiterungsprozess nicht mehrere Jahre ins Stocken gerät. Der nachfolgenden portugiesischen und slowenischen Ratspräsidentschaft werden die politische Energie und der politische Einfluss fehlen, um in die Erweiterung zu investieren – und es ist (selbst für Paris) unklar, was die französische Präsidentschaft 2022, einem Wahljahr in Frankreich, tun wird.

Der Kernerfolg der Europäischen Union bestand darin, die traditionelle Interdependenz zwischen Innen- und Außenpolitik zu begrenzen. Natürlich gab es im Rahmen des Erweiterungsprozesses viele bilaterale Streitigkeiten. Slowenien hat den Beitritt Kroatiens zum Club von der Beilegung eines Fischerei- und Territorialstreits abhängig gemacht. Zypern ist immer noch ein geteiltes Land. Und Spanien und das Vereinigte Königreich bestritten weiterhin den Status von Gibraltar, während sie beide EU-Mitglieder waren. Aber diese Fragen haben den Erweiterungsprozess nie blockiert.

Wie die Geschichte gezeigt hat, hat es nie zu einer guten Außenpolitik in der Nachbarschaft der EU geführt, kleine Krisen auf dem Balkan schwelen zu lassen.

Dennoch scheint es, dass im Jahr 2020 die Siegesserie vorbei ist und jedes europäische Land, ob klein oder groß, außenpolitische Instrumente frei für kurzfristige politische Vorteile zu Hause einsetzen wird. In größerem Maßstab drohen Polen und Ungarn, die derzeit den EU-Haushalt und seinen Covid-19-Wiederherstellungsfonds blockieren. Bulgarien hat das Erbe Griechenlands übernommen, das 28 Jahre lang sein Veto gegen die Beitrittsverhandlungen Mazedoniens wegen der Frage des Namens des Landes eingelegt hatte.

Sowohl Bulgarien als auch Nordmazedonien tragen eine gewisse Verantwortung für ihren Spuck – sie haben das 2017 unterzeichnete Freundschaftsvertrag nie umgesetzt, abgesehen von der Einrichtung einer historischen Kommission, die zum Sündenbock für den Zusammenbruch ihrer Beziehung geworden ist. Alle anderen Schritte in der Vereinbarung existieren nur auf dem Papier: die Straße, die zwischen Sofia und Skopje verläuft, sieht immer noch wie ein Relikt aus dem neunzehnten Jahrhundert aus, und dies sind die einzigen beiden Hauptstädte in Europa ohne Eisenbahnverbindung zwischen ihnen.

Bulgariens Veto spiegelt die Machtasymmetrie zwischen EU-Mitgliedstaaten und Kandidatenländern wider. Die Ironie ist, dass in diesem Fall das Ungleichgewicht dazu beigetragen hat, den Hass zwischen den Nationen zu verstärken, den die europäische Integration beenden sollte. Es ist nicht schwer vorstellbar, wie Ungarn diesen Ansatz nutzen könnte, um seine Ansprüche auf die serbische Region Vojvodina geltend zu machen, oder Kroatien könnte dies in Bezug auf seine Ansichten zur bosnischen und serbischen Geschichte tun. Es gibt viele gute Beispiele aus der Vergangenheit und Gegenwart Europas, warum historische Streitigkeiten bilaterale Fragen sind und nicht Teil der EU-Beitrittskriterien.

Man darf die innenpolitischen Herausforderungen nicht unterschätzen. Die bulgarische und die nordmazedonische Regierung befinden sich in einer ähnlich schwachen Position. Die bulgarische Regierung möchte möglicherweise Symbolpolitik betreiben, um ihre Fehltritte im Umgang mit einer sich beschleunigenden Coronavirus-Krise zu vertuschen. Dennoch ist es schwierig, das jüngste politische Crescendo in Bulgarien in der Beitrittsfrage zu erklären. Laut einer aktuellen Meinungsumfrage würden mehr als 80 Prozent der Bulgaren die EU-Mitgliedschaft Nordmazedoniens nicht unterstützen, wenn das Land die von Sofia festgelegten Bedingungen für den historischen Streit nicht erfüllen würde. Im Jahr 2019 hatten nur 15 Prozent der Bulgaren eine negative Einstellung zur Anerkennung der modernen Geschichte Nordmazedoniens. Angesichts dieser Volatilität der öffentlichen Einstellungen könnte Borissow daran arbeiten, den Haushalt 2021 zu verabschieden, bevor er Bulgarien im Frühjahr in eine Wahl führt und das Veto beendet. Unabhängig vom Ausgang der nächsten Wahlen hat er noch Zeit, den Geist der europäischen Einheit zu zeigen, den seine Kollegen in der Europäischen Volkspartei schätzen würden.

Zaev seinerseits hat versucht, die wachsende antibulgarische Stimmung in seinem Land zu entschärfen, trotz der hohen politischen Kosten. Die EU sollte ihn dabei unterstützen, denn sein Scheitern würde den Aussichten proeuropäischer Politiker in Nordmazedonien und der gesamten Region schaden. Und es wäre ein starkes Signal an die Staats- und Regierungschefs der anderen Beitrittskandidatenländer, dass konstruktives Verhalten und Kompromisse nicht der Weg zur EU-Mitgliedschaft sind.

Wie die Geschichte gezeigt hat, hat es nie zu einer guten Außenpolitik in der Nachbarschaft der EU geführt, kleine Krisen auf dem Balkan schwelen zu lassen.

Nordmazedonien und Bulgarien können ihr bestehendes bilaterales Abkommen noch erneuern, so dass die Beitrittsverhandlungen noch vor Ende des Jahres beginnen können. Aber die Seiten müssen sich auf klare Ziele und Mandate einigen und brauchen Unterstützung und Ermutigung von der deutschen Präsidentschaft und europäischen Diplomaten. Selbst wenn es Nordmazedonien und Bulgarien gelingt, die Sackgasse zu durchbrechen, werden sie noch viel Arbeit vor sich haben, um eine bilaterale Beziehung aufzubauen, die gegen unvorhersehbare Veränderungen in der Innenpolitik widerstandsfähig ist.

Goran Buldioski ist Direktor des Berliner Büros der Open Society Foundations und der Open Society Initiative for Europe. Er ist auch Mitglied des ECFR-Rates.

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