Cómo avanzar en una solución europea a la disputa de Bulgaria y Macedonia del Norte

El 16 de noviembre, el primer ministro de Macedonia del Norte, Zoran Zaev, recibió el Premio de Derechos Humanos de la Fundación Friedrich Ebert de manos de Heiko Maas, ministra de Asuntos Exteriores de Alemania. Zaev lloró después de que líderes como Alexis Tsipras o Ursula von der Leyen lo felicitaran por su éxito. Pero la celebración duró poco: más tarde esa noche, para incredulidad de todos, el gobierno búlgaro anunció que vetaría las conversaciones de apertura de Macedonia del Norte sobre la adhesión a la UE.

Sofía ha exigido varios cambios en el marco de negociación para Macedonia del Norte. Quiere que Skopje reconozca las raíces búlgaras de la lengua macedonia; que declare que el uso del término “Macedonia del Norte” se refiere al territorio de la República de Macedonia del Norte; que renuncie a cualquier reclamo sobre la minoría macedonia en Bulgaria; y que ponga fin a su retórica antibúlgara.

El veto fue un giro especialmente brusco para Bulgaria, dado que, como presidente del Consejo de la Unión Europea en 2018, el país había trabajado para reiniciar la ampliación de la UE.

Las demandas de Bulgaria fueron una sorpresa desagradable, tanto porque rompieron el tabú sobre la participación de disputas históricas en las negociaciones de ampliación como porque llegaron después de una campaña búlgara de dos años para acelerar el proceso de integración de la UE en los Balcanes Occidentales. Además, las reivindicaciones lingüísticas e históricas de Bulgaria son ilegítimas en virtud del derecho internacional, ya que constituyen una injerencia en los asuntos internos de Macedonia del Norte y ponen en tela de juicio su derecho a la libre determinación. En cuanto a la inviolabilidad de las fronteras, el gobierno macedonio modificó la Constitución el 2 de diciembre de 2018 para establecer que “la República respeta la soberanía, la integridad territorial y la independencia política de los países vecinos.”

El veto fue un giro especialmente brusco para Bulgaria dado que, como presidente del Consejo de la Unión Europea en 2018, el país había trabajado para reiniciar la ampliación de la UE. En cierta medida, los políticos búlgaros se sentían cómodos en un entorno de creciente escepticismo entre los gobiernos y los votantes de la UE sobre la expansión de la Unión. Algunas de las dificultades persistentes en el proceso de negociación, incluido el veto francés en octubre de 2019 y las objeciones actuales de los Países Bajos a la posible adhesión de Albania, se deben a ese sentimiento negativo en las sociedades occidentales.

Como actual presidente del Consejo de la UE, Alemania debe fijar una fecha para la primera conferencia intergubernamental entre la UE, Albania y Macedonia del Norte antes de finales de diciembre, para evitar que el proceso de ampliación languidezca durante varios años. Las siguientes presidencias portuguesa y eslovena carecerán de la energía y la influencia políticas para invertir en la ampliación, y no está claro (ni siquiera para París) lo que hará la francesa en 2022, un año electoral en Francia.

El principal éxito de la Unión Europea ha sido limitar la interdependencia tradicional entre la política interior y la política exterior. Por supuesto, ha habido muchas disputas bilaterales dentro del proceso de ampliación. Eslovenia condicionó la entrada de Croacia en el club a la resolución de una disputa territorial y de pesca. Chipre sigue siendo un país dividido. Y España y el Reino Unido siguieron disputando el estatuto de Gibraltar mientras ambos eran miembros de la UE. Pero estas cuestiones nunca bloquearon el proceso de ampliación.

Como ha demostrado la historia, dejar que las pequeñas crisis se pudran en los Balcanes nunca ha contribuido a una buena política exterior en los países vecinos de la UE.

Sin embargo, parece que, en 2020, la racha ganadora ha terminado y todos los países europeos, pequeños o grandes, utilizarán libremente herramientas de política exterior para obtener beneficios políticos a corto plazo en casa. A mayor escala se ciernen sobre Polonia y Hungría, que actualmente están bloqueando el presupuesto de la UE y su fondo de recuperación de la covid-19. Bulgaria ha asumido el legado de Grecia, que vetó lo que entonces eran las negociaciones de adhesión de Macedonia durante 28 años sobre la cuestión del nombre del país.

Tanto Bulgaria como Macedonia del Norte tienen cierta responsabilidad por su disputa: nunca implementaron el acuerdo de amistad que firmaron en 2017, más allá de establecer una comisión histórica, que se ha convertido en un chivo expiatorio en la ruptura de su relación. Todos los demás pasos del acuerdo solo existen en papel: la carretera que corre entre Sofía y Skopje todavía parece una reliquia del siglo XIX, y estas son las únicas dos capitales de Europa sin conexión ferroviaria entre ellas.

El veto de Bulgaria refleja la asimetría de poder entre los Estados miembros de la UE y los países candidatos. La ironía es que, en este caso, el desequilibrio ha ayudado a amplificar el tipo de odio entre las naciones para el que la integración europea fue diseñada. No es difícil imaginar cómo Hungría podría utilizar este enfoque para impulsar sus reivindicaciones sobre la región serbia de Voivodina, o Croacia podría hacerlo en relación con sus opiniones sobre la historia bosnia y serbia. Hay muchos buenos ejemplos del pasado y el presente de Europa de por qué las disputas históricas son cuestiones bilaterales y no forman parte de los criterios de adhesión a la UE.

Claramente, no se deben subestimar los desafíos políticos internos. Los gobiernos búlgaro y macedonio del Norte se encuentran en posiciones igualmente débiles. Es posible que el gobierno búlgaro quiera participar en una política simbólica como tapadera de sus errores al manejar una crisis de coronavirus que se acelera. Sin embargo, es difícil explicar el reciente auge político en Bulgaria sobre la cuestión de la adhesión. Según una reciente encuesta de opinión pública, más del 80 por ciento de los búlgaros no apoyarían la adhesión a la UE de Macedonia del Norte si el país no cumpliera las condiciones sobre la disputa histórica que Sofía ha establecido. En 2019, solo el 15 por ciento de los búlgaros tenían una actitud negativa hacia el reconocimiento de la historia moderna de Macedonia del Norte. Dada esta volatilidad de las actitudes públicas, Borisov podría trabajar para aprobar el presupuesto de 2021, antes de llevar a Bulgaria a elecciones en primavera y poner fin al veto. Sea cual sea el resultado de las próximas elecciones, todavía tiene tiempo para demostrar el espíritu de unidad europea que sus homólogos del Partido Popular Europeo apreciarían.

Zaev, por su parte, ha tratado de desactivar el creciente sentimiento anti-búlgaro en su país, a pesar del alto costo político de hacerlo. La UE debería apoyarlo en esto, ya que su fracaso dañaría las perspectivas de los políticos proeuropeos en Macedonia del Norte y en toda la región. Y enviaría una poderosa señal a los líderes de otros países candidatos a la adhesión de que el comportamiento constructivo y el compromiso no son el camino hacia la adhesión a la UE.

Como ha demostrado la historia, dejar que las pequeñas crisis se pudran en los Balcanes nunca ha contribuido a una buena política exterior en los países vecinos de la UE.

Macedonia del Norte y Bulgaria todavía pueden rejuvenecer su acuerdo bilateral existente, lo que permitiría que las negociaciones de adhesión de los primeros comenzaran antes de finales de año. Pero las partes tendrán que ponerse de acuerdo sobre objetivos y mandatos claros y requerirán cierto apoyo y aliento de la Presidencia alemana y de los diplomáticos europeos. Incluso si Macedonia del Norte y Bulgaria logran salir del punto muerto, todavía tendrán mucho trabajo por hacer para construir una relación bilateral que sea resistente a cambios impredecibles en la política interna.

Goran Buldioski es director de la oficina de Berlín de Open Society Foundations y de la Iniciativa Open Society para Europa. También es miembro del Consejo del ECFR.

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